von Mekonnen Mesghena

Ein Gang durch die Geschichte und die Städte Deutschlands zeigt, dass Deutschland schon immer ein Einwanderungsland war.

In Deutschland wird dennoch über kein anderes Thema mit so viel Ideologie, Emotionalität und irrationalen Argumenten debattiert und gestritten wie über das Politikfeld Zuwanderung und Ausländerfragen. Laut den aktuellsten Angaben des Statistischen Bundesamts sind heute 8,8 Prozent der deutschen Bevölkerung „Ausländer“. Von einer Gesamtbevölkerung von ca. 82 Mio. ausgehend bedeutet das: Konkret: 7,3 Mio. Menschen sind nicht im Besitz eines deutschen Passes. In diese insbesondere in Deutschland ausgeprägte Kategorisierung von „Ausländern“ fallen freilich sowohl diejenigen, die sich hier zu Lande nur kurz aufhalten, als auch der Mosambikaner, der seit 18 Jahren mit seiner deutschen Familie in Halle lebt, die IT-Spezialistin aus Indien oder der türkische Gemüsehändler in Berlin-Kreuzberg, der seit über 30 Jahren in Deutschland lebt und dessen Kinder und Enkelkinder längst deutsche Staatsbürger sind. Solche Statistiken haben also kaum einen Aussagewert über die Einwanderungssituation in Deutschland. Erst recht nicht über den „Migrationssaldo“.

Abgesehen von einer Ausnahme Anfang der neunziger Jahre ist die Netto-Einwanderung nach Deutschland ziemlich niedrig. Die Abwanderung von Ausländern seit Mitte der neunziger Jahre ist teils sogar höher als die offizielle Zuwanderung, in der gesamten EU beläuft sich die jährlich erfasste Zuwanderung auf ca. 1,3 Millionen Menschen. Daher kann von „Flüchtlingsfluten“ oder „unkontrollierter Masseneinwanderung“ nach Deutschland und Europa keine Rede sein. Bisher bewegten sich die meisten MigrantInnen innerhalb des europäischen Kontinents. Oder sie verließen ihn.

Ein Blick in die Geschichte zeigt, dass Deutschland immer schon Durchgangs- und Zielraum zahlreicher Wanderungsbewegungen gewesen war und ist. Die Immigration von osteuropäischen Juden nach Deutschland vor über einem Jahrhundert war begleitet von einer Auswanderungswelle Deutscher nach Amerika. Die Blütezeit der Industrialisierung hatte zur Folge, dass es eine große Zahl von polnischen ArbeitsmigrantInnen in das Ruhrgebiet zog. Heute sind sie ein integrierter Bestandteil der Population. Die heutige Anwesenheit der meisten MigrantInnen ohne die deutsche Staatsbürgerschaft geht jedoch auf die so genannte Gastarbeiteranwerbung in den fünfziger und sechziger Jahren des 20. Jahrhunderts zurück.

Die Migrationsgeschichte Deutschlands unterscheidet sich nicht wesentlich von dem Rest Westeuropas. Die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg lässt sich grob in zwei Phasen einteilen: Die erste Phase war geprägt von einem großen Arbeitskräftebedarf der boomenden west- und nordeuropäischen Volkswirtschaften. Die Bundesrepublik begann bereits in den fünfziger Jahren eine aktive „Gastarbeiter“-Anwerbepolitik im Mittelmeerraum – und das, obwohl sie in den Jahren zuvor bereits über 10 Millionen Vertriebene, Aus- und Übersiedler aufgenommen hatte. Andere europäische Staaten deckten ihren erhöhten Bedarf an Arbeitskräften durch EinwandererInnen aus den ehemaligen Kolonien. Insgesamt warben die westeuropäischen Industriestaaten in dieser Zeit etwa 30 Millionen Arbeitsmigranten an.

Die zweite Phase begann mit der Wirtschaftskrise der siebziger Jahre - die „Ölkrise“. Die meisten EG-Staaten reagierten darauf mit Anwerbestopps. Seitdem fand Einwanderung nach Europa vor allem  durch Familiennachzug und Asylanträge statt. Durch die Verschärfung des Asylrechts zu Beginn der neunziger Jahre wurde auch diese Möglichkeit des legalen Zugangswegs nach Europa noch enger. Dadurch bildete sich eine Spirale heraus, die sich bis heute weiter dreht: Je restriktiver die Möglichkeiten zur Arbeitsmigration, desto mehr MigrantInnen versuchen, über einen Asylantrag in die EU zu gelangen. Und je restriktiver die Asylbestimmungen, desto mehr MigrantInnen versuchen, irregulär einzureisen.

Auf Grund historischer Begebenheiten hat sich die Einwanderungsgeschichte in beiden deutschen Staaten seit dem Zweiten Weltkrieg völlig unterschiedlich entwickelt. In der ehemaligen DDR war die Anwesenheit von Ausländerinnen und Ausländern vorrangig Ausdruck von politischen Entscheidungen der Staatsführung und diente hauptsächlich politischen Zwecken, wie etwa die massive sowjetische Truppenpräsenz oder die Auszubildenden und Studierenden aus den Ländern Asiens, Afrikas und Lateinamerikas. Zum Ende der siebziger Jahren führten wirtschaftliche Zwänge zum Einsatz von Vertragsarbeitnehmern, die erstmals eine Art „Einwanderungsrealität“ in der Geschichte der DDR schafften, ohne dass die politische Führung es jemals so beabsichtigt hätte. Doch die Integration dieser ArbeitsmigrantInnen war nie vorgesehen. Abseits der organisierten Veranstaltungen „im Geist von Solidarität und Völkerverständigung“ entstanden kaum persönliche Kontakte und waren vielfach nicht erwünscht.

Bei den heutigen Zuzügen von Ausländern in die neuen Bundesländer handelt es sich in der Regel nur im seltensten Fall um Zuwanderung im engeren Sinne. Der Anteil von Nicht-Deutschen beträgt dort lediglich 2 Prozent. Vielmehr handelt es sich um Asylbewerber, jüdische Immigranten und Aussiedler, die nach bundesweiter Quotierung den Bundesländern zugewiesen werden. Diese Zuwanderergruppen sind in ihrer Freizügigkeit eingeschränkt und verlassen zum großen Teil nach Erreichen der Freizügigkeit das Land und ziehen in die alten Bundesländer, wo sie Arbeit finden und ein besseres multikulturelles Umfeld erwarten.

Gründe von Einwanderung

Die Einwanderung von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland erfolgt aus unterschiedlichen Gründen und Interessen. Die wichtigsten sind:

• Familiennachzug: Diese Form der Einwanderung erfolgt auf Grund von Rechtsansprüchen im Rahmen der EU-Freizügigkeit oder Asylgewährung. Der Nachzug ausländischer Familienangehöriger steht unter dem grundgesetzlichen Schutz von Ehe und Familie. Die derzeitigen Regelungen zum Familiennachzug im Ausländergesetz gehen allerdings von einem sehr engen Familienbegriff aus und setzen zahlreiche Bedingungen für den Nachzug.
  
• Asyl: Die vorhandenen Regelungen zum Familiennachzug und Asyl sind individuell einklagbare verfassungsrechtliche und gesetzliche Ansprüche, auf die sich die Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich und völkerrechtlich verpflichtet hat. Im Europäischen Vergleich ist nicht Deutschland, sondern Großbritannien bei Asylbewerbern das Zielland Nummer eins. Im Verhältnis zu seiner Einwohnerzahl ist Deutschland also nur durchschnittlich mit Asylbewerbern „belastet“. Zum Vergleich: Das kleine Nicht-EU-Mitglied Slowenien nimmt heute anteilig knapp fünf Mal so viele Asylbewerber auf wie Deutschland. Dies ist auch eine Folge des „Asylkompromisses“ von 1993.
  
• Politische oder humanitäre Gründe: Eine andere Form der Einwanderung in die Bundesrepublik Deutschland findet über eine Aufnahme aus politischen oder humanitären Gründen statt - Konventions-, Kontingent- und De-facto-Flüchtlinge, die aus humanitären Gründen einen zeitlich begrenzten Aufenthaltsstatus erhalten. Spätaussiedler und ihre Familien, Flüchtlinge aus Kriegs- und Bürgerkriegsgebieten, Erdbebenopfer oder Einzelpersonen zur medizinischen Versorgung gehören zu dieser Kategorie von EinwandererInnen.
  
• Arbeitsmigration: Die Einwanderung aus wirtschaftlichen Erwägungen (vor allem zur Deckung des Arbeitskräftebedarfs) ist bislang unsystematisch und unzureichend durch Rechtsverordnungen geregelt, die vorwiegend eine Vielzahl von kaum durchschaubaren Ausnahmen sind. Die meisten westeuropäischen Staaten versuchen die Bedürfnisse des jeweiligen Arbeitsmarktes durch verdeckte Einwanderungsinstrumente zu befriedigen – in Deutschland beispielsweise mit der „Anwerbestopp-Ausnahmeverordnung“ oder dem Green-Card-Programm. Unklare Begriffe, wie der des „öffentlichen Interesses“, öffnen der Willkür Tor und Tür und erhöhen den Legitimationsbedarf bei Entscheidungen in unnötiger Weise. Die Kontroverse um die Zulassung ausländischer Fachkräfte im IT-Sektor war Beispiel genug, wie schwierig es ist, einen besonderen wirtschaftlichen Bedarf als „öffentliches Interesse“ zu begründen. Ausländische Selbstständige haben derzeit eher eine theoretische Chance, sich in der Bundesrepublik niederzulassen. Die Einwanderung fällt ins Ermessen der Innenbehörden. Mangels klarer Regelung werden also auch hier die Chancen um die „besten Köpfe“ und um Investitionen vertan. Da nationale Einzelmaßnahmen für eine kohärente europäische Migrationspolitik nicht ausreichen, fordert die Kommission daher, gemeinschaftlich legale Einwanderungsmöglichkeiten für Arbeitsmigranten zu schaffen.

Am Anfang des 21. Jahrhunderts scheinen Politik, Wirtschaft und andere Teile der Gesellschaft die bundesdeutsche Realität und den Handlungsbedarf in der Einwanderungspolitik klar erkannt zu haben. Deutschland braucht eine sachliche Debatte und von Vernunft geprägte Entscheidungen über die Gestaltung der Einwanderungs- und Integrationspolitik. Der historische „Paradigmenwechsel“ in der Zuwanderungsdebatte – nämlich von der Verleugnungspolitik „Deutschland ist kein Einwanderungsland“ zur Anerkennung der Realität „Deutschland ist ein Einwanderungsland“ – machte es möglich, dass im Jahr 2000 erstmals eine Unabhängige Zuwanderungskommission (Süssmuth-Kommission) eingesetzt wurde. Dann im März 2002 „verabschiedete“ die rot-grüne Regierungskoalition ein zwischen allen Parteien und gesellschaftlichen Kräften hart ausgehandeltes Zuwanderungsgesetz.

Diese in der Geschichte Deutschlands einmalige migrationspolitische Dynamik erfuhr jedoch einen Dämpfer als das Bundesverfassungsgericht im Dezember 2002 einer Klage der Opposition gegen das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes stattgab und es für ungültig erklärte. Damit konnte das Gesetz nicht wie vorgesehen am 1. Januar 2003 in Kraft treten.  Erst zum 1. Januar 2005 trat dann das „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung“ in Kraft. Dem war ein sehr langwieriges Gesetzgebungsverfahren sowie  kontroverse Diskussionen im Bundestag, Bundesrat und in der Öffentlichkeit vorausgegangen.

Integrationspolitik: Investition in die Zukunft

Nach dem Wahlsieg von 1998 wollte die rot-grüne Regierungskoalition das „Jahrzehnt der Integration“ einläuten. Eine Reihe von integrationsfördernden Reformen wurden seitdem realisiert. Die wichtigsten Maßnahmen: das Staatsbürgerschaftsrecht für hier geborene Kinder („ius soli“); Verkürzung der Frist für das eigenständige Aufenthaltsrecht für nachgezogene EhepartnerInnen (auf 2 Jahre); Green-Card für qualifizierte Fachkräfte (vorerst im IT-Bereich). Nicht gelungen sind dagegen ein fortschrittliches Zuwanderungsgesetz sowie die Verabschiedung der EU-Antidiskriminierungsrichtlinie, die  bis Juli 2003 hätte in Kraft treten sollen.

Gesellschaftliche Integration setzt Chancengleichheit in allen wichtigen Bereichen von Gesellschaft und Wirtschaft voraus: in Arbeitsmarkt, in Bildung, beim Wohnen und bei den Angeboten sozialer Dienstleistungen sowie bei kulturellen und Freizeitaktivitäten. Von zentraler Bedeutung für die Integration ist die Teilhabe und der Erfolg am Arbeitsmarkt. Der Ausschluss vom Arbeitsmarkt ist wirtschaftlich kontraproduktiv, verursacht Kosten bei den Sozialhilfeträgern und verstärkt überdies fremdenfeindliche Vorurteile.

Wie stark Bildungschancen und sozialer Status in Deutschland miteinander verknüpft sind, ist nicht zuletzt durch die zahlreichen PISA-Studien sowie durch diverse Vergleiche mit anderen OECD-Nationen eklatant aufgefallen. Das Integrationsdefizit von MigrantInnen im Bildungssektor zieht sich wie ein roter Faden durch alle Ebenen – vom Kindergarten bis zur höheren Bildung. Dadurch sind natürlich auch die Chancen und Perspektiven auf dem Arbeitsmark verzerrt. Diese zu korrigieren und Chancengleichheit in Bildung und Arbeit zu schaffen, ist eine Herausforderung an die Politik, aber auch eine unumgängliche Notwendigkeit in einer multikulturellen demokratischen Gesellschaft. 

Die Interkulturalität Deutschlands ist längst eine gesellschaftliche Realität, die politisch gestaltet werden muss. Nur ein modernes und weltoffenes Land, das seinen humanitären Verpflichtungen aktiv nachkommt und den kulturellen Austausch von Menschen und Ideen offensiv fördert und gestaltet, kann in Zeiten fortschreitender Globalisierung erfolgreich sein. Deutschland als Teil eines vereinigten Europas im 21. Jahrhunderts muss den Anforderungen einer modernen Nation gerecht werden.

Den Zugang zu Integrationsangeboten auf spezielle Zuwanderergruppen zu beschränken, macht politisch daher wenig Sinn. Die Integrationspolitik soll sich vielmehr auf vergleichbare Problemlagen - wie etwa Bildungs- und Sprachdefizite - ausrichten. Das Gesamtkonzept der Sprachförderung, das auf Bundesebene sowohl Spätaussiedler als auch andere Zuwanderergruppen umfassen wird, ist beispielsweise ein erster Schritt in die richtige Integrationsrichtung.

Gerade die Investition in Sprachfähigkeit von NeubürgerInnen ist eine Investition in gesellschaftliche Integration. Sinnvoll sind deshalb umfassende Sprach- und Orientierungskurse in der ersten Phase des Aufenthalts, die allen legal Zugewanderten mit langfristiger Aufenthaltsperspektive gleichermaßen offen stehen. Dieses Angebot sollte gezielt mit Anreizen verbunden werden. So könnte z.B. bei nachziehenden Familienangehörigen die erfolgreiche Teilnahme an einem Sprach- und Orientierungskurs mit dem Recht auf unmittelbaren und unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt verknüpft werden.

Die überdurchschnittliche Erwerbslosigkeit unter Neuzuwanderern in Deutschland resultiert häufig auch aus den überaus komplizierten Regelungen des Arbeitsmarktzuganges. Ein erheblicher Teil von ZuwandererInnen hat überhaupt keinen Zugang zum Arbeitsmarkt oder nur einen nachrangigen – d.h. sie bekommen nur Arbeitsgenehmigungen für Arbeitsplätze, für die keine Deutschen oder bevorrechtigten Ausländer zur Verfügung stehen. Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit ist dies faktisch ein Ausschluss. Dadurch bleiben allen voran Asylbewerber sowie ein Teil von Inhabern einer befristeten Aufenthaltserlaubnis auf die Sozialsysteme angewiesen. Der größte Teil der restlichen MigrantInnen findet Arbeit vorwiegend im Niedriglohnbereich.

Obgleich die Greencard-Initiative des Bundeskanzlers von mehreren Seiten – allen voran der Wirtschaft – deutlich begrüßt wurde, bleibt diese politische Handlung ein Beispiel dafür, dass sie an Konsequenz leidet. Während andere westliche Zielländer für hoch qualifizierter Fachkräfte auch die banal menschlichen Bedürfnisse nach Familie und Niederlassung in ihrer jeweiligen Einwanderungs- und Integrationspolitik mit berücksichtigen, schielt Deutschland weiterhin auf das gescheiterte Modell des „Rotationsprinzips“, bei dem lediglich die Fehler der „Gastarbeiterpolitik“ der vergangenen Jahrzehnte mit den heute noch bestehenden fatalen integrationspolitischen Konsequenzen wiederholt würden.

Eins muss klar sein: Wenn die vielerorts gefragten Fachkräfte für sich und ihre Familien keine Perspektiven sehen, werden sie weiterhin einen großen Bogen um Deutschland schlagen. Im globalen Wettbewerb um Menschen mit besonderen Qualifikationen und Ressourcen kann Deutschland nur dann erfolgreich sein, wenn ZuwandererInnen auch eine dauerhafte Lebensperspektive sehen. Die Integrationsbereitschaft von ZuwandererInnen ist fundamental davon abhängig.

Deutschlands Problem scheint jedoch nicht allein bei der gewohnt explosiven Einwanderungsfrage zu bleiben. Während Länder wie die USA oder Großbritannien die globale Führung in Wirtschaft und Technologie zum nationalen Ziel erklärt haben und entsprechend alles dafür tun, die „Besten“ zu bekommen, geht Deutschland mit seinen eigenen „human resources“ ziemlich arglos um. Sehr viele junge, aber auch etablierte deutsche WissenschaftlerInnen zieht es in die USA oder einige europäische Länder. Über die Hälfte dieser hoch qualifizierten Menschen kehrt nicht mehr zurück.

Im letzten Jahrzehnt hat sich Europa zweifelsohne mehr und mehr zu einer Festung entwickelt. Alle westeuropäischen Länder haben ihre Türen nicht nur in Bezug auf die irreguläre Migration zu verriegeln versucht, sondern auch die Möglichkeiten der regulären Einwanderung sowie die humanitären Wege erheblich erschwert. Dabei haben die Mitglieder der Europäischen Union versucht, mit diversen restriktiven Policies sich gegenseitig zu übertreffen. Insbesondere seit dem 11. September 2001 und den darauf folgenden Antiterror- und Sicherheitsgesetze stand die Migrations- und Asylpolitik vieler Länder in der EU unter dem Zeichen von Sicherheit und Abwehr.

Eine zeitgemäße Migrations- und Integrationspolitik kann dennoch nur eine europäische sein. Die Erweiterung der Europäischen Union erfordert an Stelle von Abschottung die politische Gestaltung von Migration. Vorhandene Gesetze und Verordnungen müssen auf ihre Zukunfts- und Europatauglichkeit hin überprüft werden. Angesichts bisherigen Bemühungen der Europäischen Kommission bleiben die Befürchtungen von Euroskeptikern sowie konservativen deutschen PolitikerInnen, die immer wieder die "deutschen Interessen" gefährdet sehen, unbegründet. Die Kommission erweist sich bei Asyl- und Einwanderungsfragen eher als Integrationsmotor, wenngleich sie auch auf die Interessen und Empfindlichkeiten der Mitgliedstaaten Rücksicht nehmen muss. Sie geht von der Prämisse aus, "dass die Einwanderung nicht aufzuhalten ist und angemessen geregelt werden muss".

März 2006

 Dieser Text steht unter einer Creative Commons-Lizenz.